制定背景
“健康中国”引领中药材需求由量向质转变党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的需要首先就是对健康生活的需要，中医药在健康养生和防病治病领域发挥着不可替代的作用。2016年10月，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》；随着“健康中国”战略的实施，中药材需求侧已经发生了巨大变化。一方面，中药材是中医防病治病的物质基础，是中成药、中药饮片等中药工业的重要原料；另一方面，中药材已从传统的医疗需求逐步走进寻常百姓家，成为人们日常健康养生必备的消费品。中药材的需求量和需求层次被逐步拉升，对中药材质量和安全提出了更高要求。
“道地药材”擎举中药材供给向质优效佳发展道地药材是我国传统优质药材的代表，是指经过中医临床长期优选出来的，在特定地域，通过特定生产过程所产的，较其他地区所产的同种药材品质佳、疗效好，具有较高知名度的药材。道地药材源自特定产区，具有独特药效，需要在特定地域内生产。目前，我国道地药材产区可划分为东北、华北、华东、华中、华南、西南、西北七大区域。我国中药材的供给主要依赖药材种植，中药材供给侧发展的水平和人民群众对优质中药材原料日益增长的需求相比，存在发展不平衡和不充分问题。主要表现为产业规模增长和产业管理机制间的不平衡，产业科技化水平与服务中医药产业能力间的不平衡。
纵观中药材产业，其面临的主要问题有：一是由于过度采挖，加上生境退化，部分道地野生中药材资源流失、枯竭，如羌活、川贝等尚未完全解决栽培化，野生来源道地药材供应短缺的问题日益突出；二是随着人工栽培药材逐步取代野生药材的步伐不断加快，道地药材被盲目引种，受经济效益、劳动力成本、城市发展等各方面因素影响，不少传统优质道地产区被新兴主产区替代，导致道地性消失，中药材疗效下降；三是中药材生产中忽视传统道地药材的生产加工技术，重产量轻质量，忽视道地药材综合质量特征，单纯追求指标性成分含量达标，在生产中滥用化肥、农药、生长调节剂，随意缩短栽培年限，严重影响了中药材质量和临床疗效；四是中药材生产过程中，优良品种和先进种植加工技术推广应用不充分，生产水平远落后于大农业，单位面积的生产效能没有得到有效释放，中药材产地加工条件落后，交易方式原始，现代中药材物流和市场体系不完善。
中药材具有经济、生态、医疗等多种资源属性。近年来，中药材种植面积呈井喷式增长，供大于求和供需错位的现象日趋严重；中药材种植规模、产量与药材质量、疗效的深层矛盾没有得到有效化解。中药材资源的无序开发、品种创新不足、质量安全水平不高，都将影响中医药事业持续健康发展。中药材产业面临着严峻挑战，道地药材作为中医药的精髓，是评价中药材品质的综合性标准，兼具历史和文化属性，又涉及遗传、环境及生产实践等多方面。应加快道地药材基地建设，将中药材生产由重规模求数量的发展模式，转变为重质量求效益的发展方向；同时紧紧把握我国农业供给侧结构性改革契机，着力推进中药材产业发展，加快道地药材生产基地建设，将中药材产业的竞争从单纯产品质量竞争升级到全产业链质量管控的竞争。
道地药材产地建设迎来“天时、地利、人和”的历史机遇
当前，道地药材发展迎来史无前例的大好时机。一是党和国家高度重视中医药工作，中医药事业取得了显著成就。中药资源是关系我国国计民生的重要战略性资源，保护和发展中药材，是保障中医临床疗效、提高人民健康水平、建设“健康中国”的坚固基石。《中医药法》《中国的中医药》白皮书和《中医药发展战略规划纲要（2016-2030年）》《全国农业现代化规划（2016-2020年）》的出台，为道地药材的发展提供了有力保障。
二是我国全民进入追求高品质中药材时代。随着人民群众健康意识的不断增强，对高质量健康服务需求的持续增加及对天然药物的青睐，中医药顺应回归自然的世界性潮流，在疾病防治过程中发挥着越来越重要的作用。
三是初步建立了道地药材生产、鉴定与评价技术体系。道地药材在数千年的临床中积累了大量实践与理论经验，在中医药事业发展中具有举足轻重的地位。道地药材的现代研究发端于20世纪80年代，经过30多年的发展，中医药人发掘和整理了道地药材本草资料，初步理清了道地药材形成的历史原因和规律；建立了一系列道地药材鉴定与评价方法，初步赋予了道地药材现代科学的内涵。《中医药法》第一次将道地中药材作为专业术语纳入其中，道地药材理论创新与实践研究方面已初成体系。
四是道地药材对贫困地区具有较好的经济带动效应。中药材的生产过程链较长、涉及部门多、产业从业人员多、附加值较高、带动效应较明显。而道地药材受逆境效应影响，大多适宜在贫困边远山区种植，可不与粮食争地，且能够有效助力农民增收脱贫，助力科技和产业扶贫，因此对乡村振兴战略和生态文明建设都具有十分重要的意义，在国家经济结构调整过程中，道地药材大有可为。
五是第四次全国中药资源普查为道地药材生产和规划布局提供了基础。截至2018年底，第四次全国中药资源普查工作覆盖了31个省（区、市）的2042个县，建设了28个省级技术服务中心、66个监测站组成的中药资源动态监测信息和技术服务体系，以及28个种子种苗繁育基地和2个国家中药种质资源库。
《规划》正是在这一机遇与挑战并存的背景下制定的。自2017年10月开展起草工作以来，先后组织召开多次起草讨论会，同时邀请各领域专家进行论证。形成初稿后，农业农村部通过多种途径和方式，广泛征求各方意见和建议，并由农业农村部下发全国31个省（区、市）中药材专家指导组征求全国意见和建议，同时发函部分院士、领域内知名专家征求意见和建议，最终制定了《规划》，经与国家药品监管局、国家中医药管理局会签后下发。
总体要求
《规划》贯彻落实党中央国务院有关中医药方面的政策法规，根据习近平总书记关于发展中医药的重要论述和指示，以“有序、安全、有效”为发展方向，依据中药材道地性原理，全面优化全国中药材生产布局；推进生态种植，防止有害物质产生和污染，强化绿色安全生产，保障药材质量安全和环境生态安全；同时在兼顾药农的经济效益的基础上，以提高中药的临床疗效为导向引导中药材生产，强调过程管控，以科技创新驱动中药材生产。